各乡镇人民政府，各街道办事处，县人民政府各部门：

现将《浚县土地利用综合改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

 

 

 

2018年3月21日        

 

浚县土地利用综合改革实施方案

 

为进一步提升我县国土资源保障能力和利用水平，全面推进“五个国土”建设，按照全省深入推进土地利用综合改革有关精神，结合我县实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以党的十九大及习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足我县实际情况，落实县委、县政府重大战略部署，通过土地利用综合改革，创新土地资源规划、开发、供应、利用的方式，提高土地利用效率和资源保障水平，创造土地资本价值最大化，为实现“百城提质”和“乡村振兴”工程提供资源和资金保障。

（二）基本思路。紧紧围绕县委、县政府决策部署，按照保障发展与保护环境协调统一的要求，以城镇规划区建设用地、农村耕地、乡村建设用地（以下简称“三块地”）为主战场，在全县深入推进土地利用综合改革。在“生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界线”三线划定和“多规合一”基础上，综合运用行政、市场、经济、科技多种手段，通过实施空间规划，拓展土地储备，开展土地信托，进行土地综合整治，完善土地要素市场体系等多种手段，实现城镇建设用地保障科学有序、节约集约，农村耕地数质并升、规模经营，乡村建设用地布局科学、生态宜居，开辟将资源转化为资本的“绿色通道”，服务新时代的城镇化、农业农村现代化、城乡融合发展。

二、工作目标      

（一）近期目标（2018年—2020年）。到2020年底，通过土地利用综合改革，形成政府主导的城镇建设用地“统一规划、统一谋算、统一收储、统一开发、统一供应”的工作格局，实现城镇土地资源的有序供给和保值增值；以田、水、路、林、村、厂（矿）的土地综合整治为抓手，通过农村土地信托、土地流转、规模化经营等措施，提升耕地面积及质量，采取“公司+农户”“订单+种植”生产模式，降低经营风险，构建新型农村耕地管理运营体系；以空心村、宅基地、工矿废弃地整治复垦为主导，释放乡村建设用地转化为城镇用地的巨大潜力，为城镇建设发展拓展用地空间。通过省市土地资源交易平台，全面打通土地资源向资产、资本转化增值的渠道，实现城镇与乡村共存共荣、共同发展，落实乡村振兴战略，推动城乡融合发展。

（二）远期目标（2020年—2035年）。“三块地”主战场改革成效在生态文明建设中的作用与地位得到充分发挥。土地资源资产资本管理更加合理规范，最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度得到有效落实，土地自然生态得到有效治理和修复。土地资源市场化配置更加充分，土地资本价值和城镇化的资金需求平衡，政府调控土地市场能力更加有力，土地资源资产资本转化更加顺畅，对经济社会发展的保障更加有力。

三、工作原则

（一）政府主导、市场参与。建立“政府主导、部门联动”的工作机制，由政府统筹安排推进“三块地”改革工作。同时，充分发挥市场对资源的配置作用，鼓励引入企业、个人参与，拓宽资金筹措渠道。

（二）统筹规划、集聚要素。按照城乡区域统筹发展的要求，建立以空间规划为总揽、专项规划为支撑的“1+N”规划体系，依据土地利用总体规划、县域总体规划和村镇规划，整体推进开发建设，促进人口向城镇和中心村集中，产业向功能区集中，耕地向规模经营主体集中。

（三）坚守红线、节约土地。坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。通过整治，确保耕地、高标准农田总量不减少、质量有提高，在建设用地总规模不增加的前提下，实现乡村建设用地适当减少，城镇用地适当增加。

（四）尊重民意、保障权益。充分尊重和依靠农民，发挥农民群众的主观能动性，充分考虑集体经济和农民群众的承受能力。认真处理好改革过程中涉及土地权属关系调整的问题，依法保障农民和农村集体经济组织的权益。

（五）注重特色、保护生态。注重保留传统农耕文化、民俗文化的特色和风貌，妥善保护具有历史文化和景观价值的住宅和村庄。科学处理好土地利用改革与生态环境保护的关系，坚决制止因片面追求用地指标和收益，违背自然规律过度整治开发，导致生态环境破坏等行为的发生。

四、工作任务

（一）城镇规划区内建设用地。以城区、乡镇区开发边界为指导，摸清现有开发规模和规划剩余空间，结合空闲土地清查处置活动，将批而未供、闲置土地和城镇低效利用土地等全部纳入政府土地储备体系；科学编制计划，合理安排规划剩余空间的收储时序，统一进行征收开发、净地出让，由政府“一个水龙头”向市场有序供应土地，提升土地供应质量和价值空间，增加政府调控能力和县、乡镇政府财力。

1. 组织编制土地储备中长期专项规划。重点分析城镇开发边界控制线范国内可储备的经营性用地潜力，全面盘点城镇建设用地资源，研究空间布局、收储规模、用途结构、开发时序、社会和经济综合效益等，为新型城镇化发展提供有力的土地和资金支撑。

2. 科学制定储备计划。科学制定土地储备计划，构建“中长期规划、三年滚动计划、年度计划”三级体系，推进土地储备计划与新增建设用地计划、国有建设用地供应计划、棚户区改造计划、财政预算计划等各类计划的深度融合，最大程度实现计划的前瞻性、协同性和落地性。

3. 逐步扩大土地收储范围。进一步拓宽土地储备范围，在原收储范围的基础上，逐步推进新增建设用地、划拨用地、工业用地纳入储备范围，由政府统一收储，纳入储备库统一管理，形成大储备新格局。

4. 成立土地资产管理委员会。县政府成立土地资产管理委员会，由县长任主任，常务副县长和主管国土工作的副县长任副主任。加强对土地资产的统一管理，研究制定有关政策和制度，审议并批准土地储备规划和年度计划，审议并批准具体项目储备和出让方案。依托县土地储备中心的土地市场和土地资产运作载体作用，对县城全域内规划用地全面实现“五统一”（即政府实行统一规划、统一谋算、统一收储、统一开发、统一供应），形成土地市场蓄水池效应，一个口子进水，一个口子放水，实现政府对土地供应的支配权，削弱直至取缔土地市场中存在的“隐形市场”，全面禁止各种因棚户区和城中村改造等定向配置开发用地行为。

5. 扩大融资渠道。积极争取省国土资源投资开发有限公司、国家开发银行、农业发展银行及其他社会资金，扩大发行土地储备债券规模，构建土地储备投融资平台，聚集各方资金，为政府提供储备土地资金。

6. 统一熟地出让。按照“先完善环境再整体开发，先统一整理再有序供应”的原则，土地储备和开发整理机构统筹实施对储备土地的一级开发。将土地储备与城市生态环境、公共服务、教育文化、商业金融等各类项目的建设统筹衔接起来，综合提升储备地块的开发利用价值。

（二）农村耕地。对于城镇开发边界以外的农村耕地和其他农用地，在不改变“三权分置”的前提下，通过“土地信托—土地整治—规模化经营”和“企业定制—土地流转—土地整治”等模式，加快高标准农田建设步伐，实现耕地数质并升，藏粮于田、藏粮于技，通过引进现代农业企业，开展土地规模化经营，增加农村集体和农户收入，夯实农业现代化基础，助推农业供给侧结构性改革，全面落实国家粮食安全战略。

1. 基本形成农村土地信托运营管理体系。建立县、乡两级农村土地信托机构，形成农村土地信托工作运营体系，赋予其土地信托、精准整治、规模化经营、抵押担保等功能，使其成为土地承包经营权流转、规模化经营的主平台。

2. 大力开展信托土地的精准整治。土地信托机构依靠专业化土地整治单位，根据农业产业规划的要求，对信托的土地按照规划用途和订单要求进行精准整治，使土地整治更具有针对性，更好地满足后期规模化经营的需要。以新增建设用地土地有偿使用费作为引导资金，整合发改、农业、水利、交通、电力、农开等各部门资金，吸纳社会资金投入土地整治。

3. 推动整治耕地规模化经营。引进优质新型农业经营主体对信托并整治的耕地进行规模化经营，以大型农业龙头企业为重点，开展耕地规模化经营合作，共享收益。农村土地信托机构也可根据实际情况，适时成立专业化经营公司开展土地自营业务，降低土地信托后耕地闲置的风险。

4. 积极开展耕地后备资源开发。对全县耕地后备资源摸清家底，开展后备资源开发潜力分析，统筹建设占用对耕地指标的需求和生态环境保护要求，依据“在开发中保护、在保护中开发”的原则，科学制定开发计划，通过加大资金和科技投入，提高新增耕地的质量。

5. 建立耕地指标统筹使用制度。对土地信托后开展土地整治和后备资源开发产生的耕地占补平衡指标统筹管理，采取“政府调控+市场配置、公开交易+适度储备”的方式，经整治产生的耕地指标在扣除本县（含镇区）建设使用以外的节余部分，可通过公开交易方式获取收益。

（三）乡村建设用地。以农村范围内的集体建设用地（空心村宅基地）复垦利用为基础，以节余建设用地指标流转为突破口，通过开展土地综合整治，结合城乡增减、人地挂钩政策，缓解乡村建设和新型工业化、新型城镇化发展对建设用地需求的压力；通过节余建设用地指标、耕地占补平衡指标的有偿使用，为乡村振兴发展筹集资金，增加农民市民化资本，促进城乡统筹发展。

1. 科学编制规划。结合2035年区域内村镇规划要求，按照土地、城建、生态、产业发展规划“多规合一”的原则，科学划定乡村发展边界，合理安排农村生活和非农生产用地。以乡村建设用地整治为主要内容，编制土地综合整治规划，科学安排土地综合整治建设任务，对乡村建设用地拆旧建新、土地复垦和片区开发进行统一部署，统筹协调农村土地综合整治、生态保护和经济社会发展，引导土地综合整治健康有序推进，确保农村土地综合整治目标顺利实现。

2. 严格落实农村宅基地管理制度。严格落实“一户一宅”政策，严格限定宅基地面积，农村建房要坚持先规划后建房，所有村庄规划区内的农村居民建房须按照规划有序开展，规划区外不得违规建设。研究出台宅基地退出补偿政策，保障农村转移人口有序退出和合法权益。

3. 加大“空心村”整治力度。依据《浚县土地利用总体规划》和《浚县土地整治规划》，通过“空心村”整治，每年完成一定数量的补充耕地或建设用地指标，分别用于建设用地报批和增减挂钩项目的实施，确保我县耕地总量动态占补平衡。同时，新增耕地耕作层、质量等级要符合土地整治项目及耕地占优补优的有关要求。具体步骤：

（1）调查摸底。由各乡镇（街道）组织，对本辖区内各行政村进行排查摸底。按照“先易后难”的原则，拟定“空心村”整治计划，按年度分批次有序推进。

（2）申报项目。县国土资源局按照土地整治项目管理有关要求，依据乡镇（街道）拟定的计划，做好项目可行性研究、规划设计、预算等项目资料的编制工作，并报上级国土资源部门审批。

（3）项目实施。各乡镇（街道）要编制好宅基地拆迁、群众安置方案，组织拆迁，合理安置。拆迁后，各乡镇（街道）作为项目实施主体，积极组织实施复垦。各有关部门要各负其责，对项目资金使用、工程进度、工程质量等方面进行监督指导。县国土资源局负责土地复垦指导，组织协调上级国土资源部门进行指标验收及备案工作。

4. 推进人地挂钩政策落实。按照《河南省建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施办法》（豫国土资发〔2017〕152号）要求，充分考虑经济社会发展水平土地利用现状、节约集约用地要求和人口规模等因素，依据进城落户人口数量和流向，综合考虑各地户籍人口和常住人口变化情况，科学预测规划期内进城落户人口总规模和城镇新增建设用地规模，并统筹做好相关用地布局安排。

5. 城乡统筹反哺农村。通过农村土地整治和复垦产生的指标可以作为建设用地复垦指标和耕地占补平衡指标，由县政府负责按乡镇建立账册。指标优先满足本乡镇农村建设用地需要，节余部分可申请县政府回购用于县城建设或由县政府在省域内进行交易，获得的指标价款，除上级政府留成外，剩余部分返还给乡镇、村，重点用于公共服务设施、基础设施建设及农民生活补贴、拆迁补助、复垦成本等。

五、奖惩措施

县政府建立指标使用台账，对经验收备案可以使用的指标统一管理，用于耕地占补平衡或城乡建设用地增减挂钩以及对外实施剩余指标上市交易。

（一）城镇规划区内建设用地。通过全面盘点城镇建设用地

资源，依据土地储备计划，实现政府对储备土地的一级开发。乡镇（街道）区域内出让土地净收益的80%由县财政返还各乡镇（街道），用于本辖区基础性建设和经济发展。

（二）农村耕地。建立耕地指标收益及土地信托经营奖励机

制。为积极推动农村耕地规模化流转经营，促进农村人口向城镇人口转移，在土地信托后，开展土地整治产生的占补平衡指标其产生的交易净收益和土地流转净收益按照县、乡镇（街道）、村2:4:4原则进行分配。

（三） 乡村建设用地。各乡镇（街道）整治空心村宅基地的

用地指标优先用于本辖区社会发展建设用地报批。县政府统筹调配的指标由县财政按指标价款净收益（扣除村庄拆迁、土地复垦等费用）的40%、20%对乡镇（街道）、村进行奖励。奖励资金主要用于村庄拆迁安置、土地复垦及镇、村基础设施建设和本区域内经济发展。村庄拆迁、土地复垦等成本费用原则上无房无建筑的宅院、空地每亩不超5000元；有破房、建筑的宅院原则上每亩不超2万元，具体标准可由乡镇（街道）、村制定相关细则。

各乡镇（街道）辖区内当年所发生的违法占地，不能及时整改或整改后达不到上级验收标准的，按违法占地面积首先扣减本辖区所复垦的耕地指标，以落实本区域内的耕地总量动态平衡，本年度不够扣除的从下一年度中核减，扣减的指标不再进行资金奖励。同时，县政府与各乡镇（街道）签订责任目标，下达年度整治任务，列入年度考核重点工作。

六、保障措施及工作要求

（一）统一思想，提高认识。各相关部门要切实提高认识，切实把思想和行动统一到省政府、市政府和县政府决策部署上来，把握土地利用综合改革工作定位，按照总体筹划、分步实施、率先突破、逐步完善的思路，勇于担当、大胆探索，争取早日取得成效。

（二）建立组织，加强领导。县政府成立土地利用综合改革领导小组，领导小组办公室设在县国土资源局。领导小组办公室要研究制定专项方案，明确政策措施，细化目标任务，明确时间节点。各乡镇（街道）是推进土地利用综合改革的主体，也要成立专门的组织领导机构，配齐配强人员力量，统一组织、统一推进，推动改革任务逐一落实。

（三）加强宣传、营造氛围。各乡镇（街道）、相关部门要按照土地利用综合改革的总体要求，把各项改革任务放到全县经济社会发展大局中去谋划部署推进。加大土地利用综合改革宣传力度，向公众解读和宣传改革任务内涵和改革方向，营造合力推进土地集约节约利用的良好社会氛围，加强对改革过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道，及时总结推广综合改革试点中的好经验、好做法。加强舆论引导，合理引导社会预期，及时回应社会关切，推动形成社会共识。

（四）强化指导，开展培训。县国土资源局要指导各乡镇（街道）结合“十三五”时期国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等，重点围绕百城建设提质工程，组织编制土地储备中长期规划和土地整治规划等专项规划。加强土地储备机构和土地整治机构相关业务培训，组织涉及“三块地”管理的国土部门干部、从业人员以及乡镇（街道）主管副职进行政策宣讲、业务培训，引导理念创新，提高政策执行能力和水平。

（五）加强监管，有序推进。加强对土地利用综合改革工作的监督管理，确保各项改革任务在规范、有序的轨道上运行。实行土地储备规划、土地储备计划上报备案审查制度，未经国土资源部门审查备案，财政部门不得实施相应的资金计划。各乡镇（街道）要进一步加大执法监察力度，对违法用地行为要零容忍、严打击，力争实现违法用地零增长，助力土地储备工作顺利开展，实现保护与保障相协调。

（六）统一考核，严格督查。自2018年起下达“三块地”改革创新成效年度目标任务，并将其作为年度工作目标考核的主要内容。同时，加强对改革任务落实情况的跟踪分析和效果评估，建立监测、评估、公示、奖惩机制。严格执行督查督办制度，开展“三块地”改革创新专项督导，加快构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理新格局，推动土地利用综合改革全面深化。

 

附件：浚县土地利用综合改革领导小组成员名单

 

 

附  件

 

浚县土地利用综合改革领导小组

成 员 名 单

 

组  长：王  军（县长）

副组长：李  雷（常务副县长）

马跃峰（副县长）

裴顺昌（副县长）

成  员：王宏伟（县政府办公室副主任）

乔学民（县国土资源局局长）

李秀军（县发改委党组书记）

郜东平（县财政局局长）

秦延林（县审计局局长）

魏永祥（县住建局局长）

焦永亮（县交通运输局局长）

雷云霞（县商务局党组书记）

齐同真（县农业局〔林业局〕局长）

赵若谷（县水利局局长）

张成军（县畜牧局副局长）

王效顺（外商投资服务局局长）

任  涛（县房管中心党组书记）

孙  庆（黎阳街道办事处主任）

李瑞鹏（浚洲街道办事处主任）

王立超（卫溪街道办事处主任）

马文发（伾山街道办事处主任）

李建军（善堂镇镇长）

王守俊（王庄镇镇长）

李利君（屯子镇镇长）

高  飞（白寺乡乡长）

常玉华（新镇镇镇长）

辛文喜（卫贤镇镇长）

何国俊（小河镇镇长）

张  静（黎阳建管办主任）

领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局，乔学民兼任办公室主任。